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장기계속공사에 있어서의 지체상금 부과 기준


	작성자 : concm (concm@concm.net)
	작성일 : 2008/09/03 15:44
	조회수 : 4327

	Ⅰ. 사건개요 신청인들은 피신청인을 발주자로 하여 2001. 4. 27. △△고등학교 신축공사계약을 체결하였다. 신청인들은 3차에 걸쳐 나뉘어 시행 완료된 본건 장기계속공사에서 피신청인이 공기분배를 무리하게 분배하였으며 최종준공기일보다 앞당겨 공사를 완료하였음에도 불구하고 차수별 공사지연을 이유로 막대한 지체상금을 부과하였다며 이로 인한 미지급공사대금의 반환을 요구하며 중재를 신청하였다. Ⅱ. 양당사자의 주장요지 1. 신청인 가. 이 사건 공사는 신설고등학교를 신축하는 공사로서 분리 독립된 여러 개의 구조물을 순차로 건립하는 것이 아니라 일반교실동과 특별동을 동시에 건립하는 단일공사인데 예산의 분기별 배정에 의하여 차수를 분리 계약한 하나의 장기계속계약이므로 공기의 준수 여부는 각 차수별 공기가 아니라 전체 공사의 공기를 전제로 판단하여야 한다. 그런데 신청인들은 전체 공사의 최종 준공일자(제3차공사의 준공일자와 같다)인 2002. 11. 8.에 준공을 완료하였으므로 준공을 지체한 것이 아니며 계약서에도 차수별로 지체상금을 부과한다는 규정이 없다. 신청인들은 이 사건 공사의 전체공정으로 볼 때 공사완료 예정일인 2002. 12. 29.보다 훨씬 앞당겨 2002. 11. 8.에 공사 전부를 완료하였는데 다만 개별 차수 즉, 1차와 2차의 준공지연을 이유로 막대한 지체상금을 부과하는 것은 부당하며, 신의칙에 반하고 지체상금 제도의 목적에도 부합하지 않는다. 나. 이 사건 공사는 공정표상 520일의 절대공기가 소요되는 장기간의 공사이고 공사금액을 기준으로 한 제1차 공사의 물량이 전체 공사물량의 73.71%이고 제1차 공사의 소요기간이 약 460일임에도 불구하고 피신청인은 2002. 3. 1.에 △△고등학교를 개교하기 위하여 1차 공사에 전체공기의 53.85%에 불과한 280일을 배정함으로써 제1차 공사는 절대 공기의 부족으로 103일 정도의 공사지체는 불가피하므로 추후 차수변경을 통하여 공기문제를 해결할 것을 전제로 각 공사계약을 체결하였다. 또한 각 차수별 공사내역의 분배에 있어서도 예컨대 건물의 일부만을 외장까지 마감하여 준공을 마친 다음 나머지 부분을 2차에 걸쳐 다시 증축하는 방식으로 되어 있어서 한번 설치하였다가 철거한 비계를 다시 설치하고 골조 및 외장작업을 하는 등으로 불합리하게 분배하였다. 또 제1차 공사의 준공일인 2002. 5. 24.은 학교의 개교와는 상관이 없어 제1차 공사의 공기 준수는 별 의미가 없는 것이었다. 다. 피신청인의 학교부지 매입이 39일 지연되어 일조시간이 긴 여름철 공사기간 단축되었고 공사 준비를 이중으로 다시 해야 하는 바람에 상당한 공기가 지연되었다. 라. 피신청인이 학교부지 이동로에 있는 교회건물의 화장실을 제때에 철거하지 아니하여 작업차량의 진출입이 크게 지장을 받았고 조경공사와 자연석 쌓기, 보도 블럭 및 포장공사가 지연되어 약 30일 정도의 공기연장사유가 있었다. 마. 우천으로 인하여 공사를 할 수 없었던 기간을 보면 제1차 공사기간인 2001. 7. 28.부터 2002. 5. 24.까지 사이에 5mm 이상 비가 내린 28일과 2001. 7. 28. 이후지체상금 산정 종기인 2002. 9. 1.까지 사이에 5mm 이상의 비가 내린 21일 등 49일이다. 그리고 제2차 공사의 경우 우천으로 인한 10일의 공기 연장을 받았으나 연장된 2002. 8. 1.부터 준공시점인 2002. 9. 16.까지 사이에 5mm이상의 비가 내린 12일도 지체일수에 반영하여야 한다. 바. 신청인들은 2002. 8. 16.경 조경이나 일부 마감은 미흡하였지만 학교건물을 인도 하여 같은 해 8. 19.부터 학생들이 학업을 수행하였으므로 공사계약금액에서 완성 부분의 공사금액을 공제한 나머지 금액을 기준으로 지체상금을 부과하여야 할 것임에도 불구하고 이를 고려하지 아니한 것은 부당하다. 2. 피신청인 가. 장기계속공사를 예산배정 등의 사유로 차수를 나누어 계약하는 경우 그 준공의 지체 여부는 개별 차수 계약을 기준으로 하여야 하고 지체상금의 면제사유는 원칙적으로 계약서에 정한 계약기간 내에 발생한 것이어야 하는 것이다. 이 사건 공사기간은 단순히 공사물량(금액)으로 결정한 것이 아니라 각 차수별 확보된 예산 범위 내에서 공사의 범위를 감안하고 주요 공정별 착공준비, 부지정지, 기초공사, 골조공사, 조적공사, 미장공사, 마감공사, 준공준비 등의 기간을 감안하여 결정한 것이다. 발주 당시 피신청인은 신청인들에게 현장설명을 통하여 전체 공사내용과 공정 및 제1차 공사 공정을 설명하였고 신청인들은 이에 대하여 이해를 하고 각각 1, 2, 3차 공사의 공정에 대한 검토와 조사를 거쳐 위 공정기간내에 공사를 마칠 수 있다고 하였으며 특히 1차 공사의 범위 등은 신청인들의 현장대리인 H씨, 신청인 A사 상무 E씨 등이 참여하여 여러 차례 협의하여 결정한 것이다. 그리고 공사 도중에 근로자의 농성 등으로 공사진행이 순조롭지 못한 때에도 신청인들은 수차 공기만회가 가능하다고 하였다. 나. 신청인들이 이 사건의 공사를 하도급하여 진행하던 중 하수급업체가 공사현장근로자들에 대한 임금을 체불하여 근로자들이 공사를 중단하고 감리원 사무실을 점거하고 집기를 부수며 현장점검을 하러 나온 ○○도 교육청 시설과장을 인질로 억류하는 일도 있었는데 2001. 10. 15.부터 2001. 12. 11.까지 57일간 보강토옹벽공사가 중단되고 2001. 11. 13.부터 2001. 12. 10.까지 28일간 및 2002. 4. 22. 부터 2002. 4. 30.까지 9일간 각 철근콘크리트공사가 중단되었으며 2002. 8. 20.부터 2002. 9. 4.까지 15일간 천정 및 잡철물 공사가 중단되었고, 특히 철근콘크리트 공사가 중단된 것은 회복할 수 없는 공정지연이었으며 이는 전적으로 신청인들의 귀책사유로 인한 것이다. 다. 학교부지 매입이 38일 지연된 것은 사실이나 이를 1차 공사기간에 반영하여 당초 2001. 6. 20.부터 2002. 3. 27.까지를 2001. 7. 28.부터 2002. 5. 3.까지로 변경하였고 위와 같은 공사기간의 변경으로 인하여 오히려 일조시간이 더 많아졌다. 라. 교회 화장실의 철거가 늦어졌다고 할지라도 신청인은 공사를 착공한지 9개월이지난 2002. 4. 2.에야 교회 화장실의 처리를 요청하였으며 작업차량은 그 옆으로 우회통행을 하여 조경공사, 포장공사 등에 별 지장이 없었다. 마. 우천으로 인하여 작업이 불가능할 경우에 신청인들의 요청에 따라 공사기간을연장할 수 있는데 제1차수 공사에 관하여 우천으로 인하여 작업에 지장이 있었다고 할 수 있는 날은 8일 정도이나 신청인들이 단 한번도 공사기간연장을 요청한 사실이 없었고 제2차수 공사에 관하여 2002. 4. 3.부터 2002. 7. 20.까지 사이에 비가 내린 16일에 대하여 공사기간 연장신청을 하여 피신청인은 검토결과 실제로 공사에 영향을 주었다고 판단한 10일에 대하여 공사기간을 연장해 주었다. 바. 신청인들의 주장대로 2002. 8. 19.부터 학생들이 이 사건 건물에서 수업을 한 것은 사실이나 건물의 완공지연으로 인한 학생들의 불편과 피해를 줄이기 위하여 전체 건물 연면적 11,650㎡ 중에서 부득이 일반교실 등 1, 2, 3층 연면적 3,071.08㎡(전체의 26.5%)를 이용하여 수업을 한 것이므로 이를 1차 공사의 준공이나 건물의 인도라고 주장하는 것은 부당하다. Ⅲ. 판정내용 1. 판정주문 가. 피신청인은 신청인 A에게 금 18,201,080원, 신청인 B에게 금 11,754,864원, 신청인 C에게 금 4,929,459원, 신청인 D에게 금 3,033,513원 및 각 이에 대한 2003. 3. 13.부터 완제일까지 연 6푼의 비율에 의한 금원을 지급하라. 나. 신청인들의 나머지 청구는 기각한다. 다. 중재비용은 이를 10등분하여 그 9는 신청인들의, 나머지 1은 피신청인의 부담으로 한다. 2. 신청취지 1. 피신청인은 신청인 A사에 금 193,177,220원, 같은 B사에 금 124,760,287원, 같은 C사에 금 52,318,830원, 같은 D사에 금 32,196,203원 및 각 금원에 대한 2002. 11. 9.부터 이 사건 신청서 송달일까지는 연 6푼, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 2할 5푼의 비율에 의한 금원을 지급하라. 2. 중재비용은 피신청인의 부담으로 한다. 3. 판정이유 가. 다툼이 없는 사실 생략함 나. 판단 1) 이행지체 여부의 판단 기준 시기 국가를당사자로하는계약에관한법률 제21조(장기계약)의 “수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년을 요하는 계약에 있어서는 대통령령이 정하는 바에 의하여 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우에는 각 회계연도 예산의 범위 안에서 당해 계약을 이행하게 하여야 한다.” 같은 법 제26조(지체상금) 제1항의 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 정당한 이유없이 계약의 이행을 지체한 계약상대자로 하여금 지체상금을 납부하게 하여야 한다”. 같은 법 시행령 제50조 (계약보증금) 제3항의 “장기계속계약에 있어서는 제1차 계약체결시 부기한 총공사 또는 총제조 등의 금액의 100분의 10이상을 계약보증금으로 납부하게 하여야 한다. 이 경우 당해 계약보증금은 총공사 또는 총제조 등의 계약보증금으로 보며, 연차별계약이 완료된 때에는 당초의 계약보증금에서 이행이 완료된 연차별계약금액의 100분의 10을 감액하여 반환하여야 한다.” 같은 법 시행령 제69조(장기계속계약 및 계속비계약) 제2항의 “장기계속공사는 낙찰 등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고 당해연도의 예산의 범위안에서 제1차 공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다. 이 경우 제2차공사 이후의 계약은 부기된 총공사금액(제64조 내지 제66조의 규정에 한 계약금액의 조정이 있는 경우에는 조정된 총공사금액을 말한다)에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위안에서 계약을 체결할 것을 부관으로 약정하여야 한다.” 라는 규정 등에 비추어 장기계속공사를 예산상의 사유 등으로 수차에 나누어 공사계약을 체결하는 경우 그 이행지체 여부는 각 차수별 계약별로 그 이행기한을 기준으로 판단하여야 하고 전체공사의 최종 이행기한을 기준으로 하는 것은 아니라고 할 것이다. 이 사건 공사 계약이 장기계속계약이라는 점은 인정되나 예산의 배정과 신설학교의 개교일정을 고려하여 1, 2, 3차로 나누어 공사계약을 체결하면서 공사의 내용, 공사금액, 공사기간 등을 각각 달리 한 것이고, 특히 1차 공사의 준공은 학생(1학년)들이 수업할 교실의 확보와 관계되는 것이므로 공사의 지체 여부는 각 차수별 공사계약의 준공기한을 기준로 각각 판단하는 것이 상당하고, 최종적인 3차 공사의 준공기한을 기준으로 하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다. 2) 공사 이행 지체의 원인 (가) 성립에 다툼이 없는 각 을호증 및 증인 김○○, 정○○의 진술과 당사자의 변론의 전취지를 종합하여 보면, 이 사건 공사중 제1차 공사 및 제2차 공사가 각 그 이행기간 내에 완공되지 아니한 가장 큰 이유는 신청인들이 공사기간 중 현장대리인을 두 번이나 교체하고, 하수급업체의 선정 관리감독을 잘못하여 하수급업체가 인력과 장비를 제대로 확보하지 못하고 노임을 체불하여 근로자들이 체불노임을 요구하는 농성을 하는 등 신청인들이 공사추진과 관리를 잘못함으로써 토목공사의 보강토옹벽공사가 2001. 10. 23.부터 같은 해 12. 12.까지 중단되고, 철근콘크리트 공사가 2001. 11. 13.부터 같은 달 30.까지 중단되는 등 전체 공정에 절대적인 영향을 미치는 중요 공정의 공사가 장기간 중단되거나 비효율적으로 진행되는 등 신청인들의 귀책사유로 인한 것이라 할 것이다. (나) 신청인들은 제1차수 공사의 경우 절대적인 공기가 부족하였고 계약금액 공사단가가 저렴하였으며 공기의 배분도 불합리하여 제1차 공사의 이행지체는 처음부터 예상된 것이라고 주장하나 성립에 다툼이 없는 각 갑 을호증에 의하면 신청인들은 제1차 공사의 공기가 280일이고 공사예정금액이 6,545,486,000원이라는 사실을 알고 경쟁입찰에 응하여 낙찰자로 선정되어 계약을 체결한 사실이 인정되고, 공사기간은 투입하는 인력, 장비, 자재 등의 양과 질 및 공법에 따라 신축성이 있는 것이고 공사기간이 반드시 공사의 대금과 물량에 비례되는 것은 아니며, 달리 제1차 공사의 기간 280일이 그 공사내역에 비추어 절대적으로 부족하다고 볼만한 근거가 없고, 공기문제를 추후 차수변경을 통하여 해결한다는 약정이 있었다고 볼 증거가 없으며, 1, 2, 3차 공사의 배분이 잘못되어 공사가 지연되었다는 신청인들의 주장도 이를 인정하기 어렵다. (다) 신청인들은 학교부지 매입지연으로 일조시간이 감소되었다고 주장하나 학교부지 매입지연으로 인한 39일은 이를 반영하여 공사기간을 변경한 점은 당사자간에 다툼이 없으며 일조시간의 감소가 있었다고 할지라도 이로 인하여 작업에 지장이 있었다고 보기 어렵고, 또 신청인들은 교회화장실의 철거지연과 교문 위치의 변경 등으로 인하여 상당한 기간의 공기지연이 있었다고 주장하나 당사자의 변론의 전취지에 비추어 볼 때, 교회화장실의 철거가 늦어졌다고 할지라도 공사차량 등의 우회 통행이 가능하였으므로 이로 인하여 다른 공사가 지연되었다고 보기 어렵고, 교문의 위치 변경으로 인하여 전체 공사의 준공이 지연되었다고 인정할 증거가 없다. (라) 신청인들은 우천으로 인한 공사의 장애를 주장하므로 살피건대, 계약 기간내에 태풍, 홍수, 기타 악천후, 전쟁 또는 사변, 지진, 화재, 전염병, 폭동, 기타 계약당사자의 통제 범위를 초월하는 사태의 발생 등 즉 불가항력의 사유가 발생한 때에는 계약상대자는 수정공정표를 첨부하여 공사감독관을 경유하여 계약담당공무원에게 서면으로 계약기간의 연장을 청구하여야 하고 계약담당공무원은 즉시 그 사실을 조사.확인하고 공사가 적절히 이행될 수 있도록 계약기간의 연장 등 필요한 조치를 하여야 한다. 우천으로 인하여 공사에 지장이 있는지 여부는 비가 내린 시간이나 작업의 장소와 내용에 따라서 달라지는 것이므로 단순히 강우량만을 기준으로 판단할 수 없다 할 것이다. 그런데 제2차 공사에 관하여는 신청인들이 우천으로 인한 공기 연장을 요청하여 10일의 공기연장에 서로 합의하였으나 제1차 공사에 관하여는 신청인들이 우천을 이유로 한 공기연장을 청구한 적이 없다는 사실은 당사자간에 다툼이 없다. 다만, 신청인들은 공기연장은 피신청인측의 사전 양해를 얻어야만 청구할 수 있는데 우천으로 인한 공사기간 연장을 구두로 신청하였으나 피신청인측에서 허락을 하지 아니하여 서면으로 청구하지 못한 것이라고 주장하나 이를 인정할 만한 증거가 없다. 3) 학교건물의 사용 관리(인수) 공사계약일반조건에 의하면 계약담당공무원은 전체 공사목적물이 아닌 기성부분(성질상 분할할 수 있는 공사에 대한 완성부분에 한한다)에 대하여 이를 인수할 수 있고 이에 따라 기성부분을 인수하거나 인수하지 아니하고 관리 사용하고 있는 때에는 지체상금의 계산에 있어서 그 부분에 상당하는 금액을 계약금액에서 공제하도록 규정되어 있다(제25조 제29조). △△고등학교는 2002. 8. 19.부터 제1차 공사에 해당하는 일반교실동으로 학교시설물을 반입정리하고 같은 달 23일에 개교식을 하고 같은 달 26일부터 수업을 실시한 것은 사실이나, 일반교실동의 6층 중 1, 2, 3층만을 사용하여 우선 수업을 한 것이고, 그 이후에도 일반교실동의 화장실 전면의 알미늄시트 각종 마감공사 등이 진행중인 상태이었으므로 피신청인이 일반교실동을 완성부분으로서 인수 또는 관리 사용하였다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 4) 지체상금의 과다 위에서 본 바와 같이 이 사건 제1차 및 제2차 공사가 각 계약상의 준공기한을 도과하여 피신청인이 신청인들에 대하여 지체상금을 부과한 것은 일응 정당하다고 할 것이다. 그러나 제1차공사의 경우 비록 신청인들이 공기연장을 서면으로 청구하지는 아니하였지만 우천으로 인하여 공사에 지장이 있었다고 인정할 만한 날이 수일에 이르는 점, 2002. 8. 19.부터 △△고등학교가 이 사건 건물 일반교실동으로 이사를 하여 학생들이 수업을 한 점, 피신청인의 예컨대 부지 확보지연, 교문위치 선정지연 등 사전 준비 미흡이 공사추진에 전혀 지장이 없었다고 단정하기는 어려운 점 등을 고려하여 제1차공사의 지체상금액을 10%정도 감액함이 상당하다 할 것이다. 다. 결론 신청인들이 이 사건 △△고등학교 신축공사 중 제1차 공사와 제2차 공사를 각 그 준공기한 내에 완공하지 못하고 각 2002. 9. 16.에 준공하였으므로 피신청인이 이에 대해 지체상금을 부과한 것은 정당하다 할 것이다. 다만, 제1차 공사의 경우 피신청인이 부과한 지체상금액 379,189,170원은 너무 과다하여 그 중 37,918,917원은 이를 신청인들에게 돌려주는 것이 상당하다. 이를 각 신청인의 지분별로 계산하면 피신청인은 신청인 A사에게 금 18,201,080원을, 신청인 B사에게 금 11,754,864원을, 신청인 C사에게 금 4,929459원을, 신청인 D사에게 금 3,033,513원 및 각 이에 대한 이 중재신청서 부본 송달익일인 2003. 3. 13.부터 완제일까지 상사법정 이율인 연 6푼의 비율에 의한 금원을 지급할 의무가 있다고 인정된다. 따라서 신청인들의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유가 있으므로 이를 인용하고 나머지 청구는 기각하며, 중재비용에 관하여는 이를 10등분하여 그 9는 신청인들의, 나머지 1은 피신청인의 각 부담으로 하여 주문과 같이 판정한다. Ⅳ. 검토의견 장기계속공사에 있어서 매 연차별 계약은 각기 독립된 계약으로 간주된다. 그 이유는 첫째, 매 연차별 계약의 실행을 위한 예산을 매 해당년도의 국회에서 별도의 의결을 받아야 하며 둘째, 매 연차별 계약에 대하여 각기 별도의 계약체결행위를 거친다는 점에서이다. 그러므로 어떤 사유로 인하여 당해 년도의 계약에 대하여 공정이 80%밖에 진척되지 않았다면 잔여 20%는 차기년도로 이월되어야 할 것이며, 이것이 바로 계약기간의 연장에 해당되는데 그 이월 또는 지체의 사유가 시공자에게 있다면 당연히 지체상금을 부담하여야 한다. 본건 분쟁에서 신청인은 당해 공사가 예산의 분기별 배정에 의하여 차수를 분리 계약한 하나의 장기계속계약이므로 공기의 준수 여부는 각 차수별 공기가 아니라 전체 공사의 공기를 전제로 판단하여야 하는데도 피신청인이 개별 차수 즉 2차와 2차의 준공지연을 이유로(최종 제3차 공사가 예정일보다 앞당겨 완료되었음에도 불구하고) 막대한 지체상금을 부당하게 부과하였다고 주장하는 바, 중재판정부는 이 사건 공사계약이 장기계속계약이라는 점은 인정하나 공사의 지체여부는 국가계약법의 관련조항에 비추어 각 차수별 공사계약의 준공기한을 기준으로 각각 판단하는 것이 상당하고 최종적인 3차 공사의 준공기한을 기준으로 하여야 하는 것은 아니라고 판단하였다. 상대적으로 대규모 예산이 소요되는 장기계속공사의 경우 예산상의 이유로 수차에 걸쳐 공사를 체결하는 때에 그 이행지체 여부는 각 차수별 계약별로 그 이행기한을 기준으로 판단하여야 할 것이다. 비록 최종 준공기한 내에 공사가 완료되었다 하더라도 각 차수별 공사의 지연이 발생하는 경우에 수요기관 입장에서는 손실을 입게 될 수 있으며(본건 공사의 경우, 제1차 공사는 학생들이 수업할 교실의 확보와 관계된 것이었다), 최종준공기한만을 기준으로 지체상금을 부과하게 된다면 시공자가 어떻게든 최종준공일만 지키면 된다는 생각에 각 차수별 공정을 소홀히 하게 되는 부정적인 결과를 초래할 가능성도 있기 때문이다.

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